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中国乡镇政府改革的五种模式及其评析
 

中国乡镇政府改革的五种模式及其评析

【摘要】乡镇作为中国最基层的政府机构,承担着大量的公共服务职能,肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。本文对中国乡镇政府改革过程中的模式进行了分析与归纳,提出了乡镇改革的五种模式,并对乡镇改革五种模式的背景、内容、特征、绩效、问题等进行了评析,以期为中国乡镇政府改革的下一步行动提供理论指导与实践支持。
  【关键词】地方政府;乡镇改革;模式;评析
  乡镇作为中国最基层的政府机构,承担着大量的公共服务职能,肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。作为数量最庞大的基层政府机构,乡镇改革是最具有争议的地方,由于各地实际情况不一,对于乡镇改革的未来趋向,并没有形成统一的认识,实践中的乡镇改革措施层出不穷,可以说存在许多的混乱。因此,对中国地方政府乡镇改革的模式进行分析与归纳,并从中发现一些规律,这对于中国乡镇改革的未来发展,具有重要的理论意义和现实意义。
  一、“撤并乡镇”改革模式
  中国乡镇最早的改革模式即是“撤并乡镇”。“撤并乡镇”的改革持续了20 多年,最早可追溯到改革开放后的1985 年,“据估计,当时全国有9万多个乡镇。”[1]1986 年中共中央、国务院颂布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,“撤乡并镇”工作开始在全国推行,从1986 年到1996年间,各地掀起了“并镇、并村”的改革风暴,到1996 年,全国乡镇数量为43112 个,比1985 年减少了近一半,行政村的数量也减少了接近10 万个。
  从1998 年开始,随着国务院第4次机构改革方案的出台,地方政府也展开了“撤并乡镇、精简机构”的又一轮改革,2002年农村税费改革在全国的推行后,以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革继续深入。到2003年底,全国已有25 个省份基本完成乡镇撤并工作, 其中宁夏共有126 个乡镇被撤并,精简人员近5000 ;江苏乡镇撤并后,乡镇所属机构减少7500 多个,减少乡镇干部8.2 万人; 广东省2003 年撤并了15%的乡镇,至少可节约财政经费3.46 亿元。[2]
  2004年,中央发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件,要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职。”根据中央的要求,一些省市掀起了第二次撤并乡镇的改革浪潮,例如20059 月,河南省委、省政府再次发文要求,年底前将对辖区人口达不到规定标准的乡镇进行撤并,这次改革共涉及全省范围内470多个乡镇,按照两个或三个并一个的原则,该省大约可减少乡镇200 余个。[3]根据民政部公布的数据,到2005 年底,全国乡镇总数为35473 个,比1996年乡镇数量减少接近1万个。
  2009 1月,在总结乡镇改革经验的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》,乡镇机构改革全面推开,根据中央统一部署,改革任务将于2012年完成,目前全国已有20673个乡镇完成机构改革,占乡镇总数60.3%,那时,乡镇数目将进一步减少、乡镇机构将得到进一步精简。
  总之,从1986 年开始,“撤并乡镇” 的改革一直没有停止过,并将持续下去。改革也取得了显著的成效,例如乡镇数量大大减少,载至2009年,全国乡镇数量为34600个,比2005 年精简近1千个。各省在撤并乡镇改革过程中也取得了显著的成果,例如吉林省自从作为乡镇机构改革的试点省份之一以来,现已完成撤并精简任务,全省乡镇减少了近三分之一,各乡镇超过30%的内设机构、领导职数以及事业单位数量得到精简,兼职和交叉任职成为乡镇管理的一大特色。
  二、“三办一所”改革模式
  如果说“撤并乡镇”是使乡镇的总体数量减少的话,那么“三办一所”模式即是乡镇政府内设机构的减少。这里的“三办”即是“党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”,“一所”即是“财政所”,当然有些乡镇设置了“四办一所”,有些乡镇的“一所”是指“司法所”。“三办一所”改革的背景是乡镇机构的膨胀与行政经费的快速增长,给政府增加了过大的财政负担,“例如,东部某省的一个镇,镇政府编制102人,加上编外人员,总数400 多人,每年仅办公费就达上千万元,超过镇财政预算450万元的一倍以上,缺口部分,只能通过各种税外收费、摊派、出卖土地等方式解决,造成巨大的社会负担。”[4]针对乡镇机构与人员的膨胀现象,一些省市如广东、陕西、四川、安徽、陕西等省一些乡镇在改革过程中,采取了“三办一所”的改革模式。
  “三办一所”改革模式的主要内容是:(1)按乡镇大小核定编制数。例如陕西省西安市临潼区、周至县、户县乡镇机构改革共涉及47个乡镇,按照人口、面积、财政收入三个因素,分为一、二、三类,乡镇按类别核定行政编制总额,一类乡镇不超过32 名,二类乡镇不超过28 名,三类乡镇不超过25名。(2)在党政机构设置方面,精简为“三办一所”。一些乡镇将20多个政府部门精简为“三办一所”:乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室和乡财政所。(3)乡镇领导职数实行交叉任职。乡镇机构精简为“三办一所”后,相应的领导职数就减少了,例如一些乡镇设乡镇长与副乡镇长共3名,其中党委副书记兼任乡镇长、乡镇党委书记兼任人大主席、副乡镇长兼职武装部长等。(4)实行政府向社会购买公共服务的制度。随着乡镇机构的减少与人员的压缩,乡镇承担的一些公共服务职能随之社会化,由政府向社会购买公共服务。例如广东省在乡镇改革试点中,把原来由政府机构提供的公共服务,由政府向社会招标购买,中标人负责实施后到政府部门领“薪水”。(5)精简事业单位。乡镇机构改革中,事业单位也成为改革的重点,其改革的方向是精简事业单位数量、压缩事业单位人员编制,例如四川省游仙区乡镇机构经过改革后,事业单位由原来的160个减少到125个,精减22%;事业单位编制精减132 名,精减比例为23.5%
  总之,从改革的实践看,乡镇“三办一所”的改革使得乡镇机构得到精简、人员编制得到压缩,大大降低了乡镇的行政管理费用支出;服务外购也在一定程度上提高了公共服务的效率与质量。但是“三办一所”的改革模式也存在一些问题,由于其主要的目标是精简机构与人员,如果职能没有得到相应转变、如果配套改革不到位,很容易出现机构与人员的反弹,损及改革成果。
  三、“综合配套”改革模式
  为了克服乡镇机构改革“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈,一些省市对乡镇进行了综合配套体制改革。所谓综合配套体制改革,即是对乡镇的改革并不局限于乡镇本身的机构与人员精简,而是将乡镇改革放在一个更广阔的视野来看待,在乡镇改革的同时进行事业单位、干部制度、社会保障制度等配套体制改革,以实现乡镇职能的转变与权力的社会化配置。
  湖北省的“乡镇综合配套体制改革”为中国乡镇改革提供了一个精典案例。2003年,随着农村税费改革的深入,湖北省颁发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)(鄂发[2003]17 ),决定从2004年开始在全省推进乡镇综合配套改革,并选取了天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安7 个县(市、区)进行试点工作。
  湖北乡镇综合配套体制改革的内容如下:[5](1)明确乡镇党政职能,领导班子交叉任职。改革后,党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职,四块牌子,一套人马;乡镇一级不再设立政协机构,政协的有关工作由一位人员兼管;每个乡镇党委设党委委员7~9 名,党委书记原则上兼任乡镇长,党委副书记2 名,1名担任人大主席,1名兼任纪委书记。(2)精简乡镇机构,压缩人员编制。每个乡镇只设“三办一所”或“一办一所”,各办公室设立一专多能的干事和助理等职位,在重点从事一两项专门工作的同时兼事其他工作。(3)“七站八所”全面转制,理顺条块关系。对于“条条管理”及双重管理的一些部门予以保留,并理顺关系;对另一些部门实行“关、停、并、转”;对于乡镇直属站、所,除保留了农税分局所外,其余的全部改制为“服务中心”,最终走向市场;乡镇直属事业单位面向市场转换机制,除农村中小学校、卫生院外,其他直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构,其所承担的原有行政职能分别并入“三办一所”。(4)彻底清退非在编人员,分流人员与单位脱钩。对乡镇行政和事业单位(含延伸、派驻机构)的临时工、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员,都必须无条件清退,对在编人员实行全员竞争上岗。(5)大力推进乡级民主建设,“差额直选”党委书记。例如咸安区12个乡镇的108 名领导成员均经过了“海选”和代表直选的方式产生,参加“海选”的人数达1.8 万人。(6)建立社会保障体系,为改革提供保障。
  从上可看出,湖北省乡镇体制改革不是单一的机构改革或人员精简,而是一次涉及党政关系、干部人事制度、保障制度改革、直属部门与事业单位转制在内的综合性配套改革。其改革的重点不在于机构的“精简”,而在于体制的“转型”,在于“政、企、事”关系的重新调整及权力的重新配置,以达到还权于社会、还权于市场。从改革实践看,取得了一系列成效:以咸安区、监利县、洪湖市为例,三个试点县(市区)50个乡镇的内设机构减少了155 个,平均精简比例为49.5%;党政班子成员共减少389 人,平均精简比例为50%;在乡镇的机关事业单位人员共减少3235人,平均精简比例为50%[6]在精简的同时,乡镇职能也进一步得到转变。
  四、“强镇扩权”改革模式
  与传统上的精简机构、压缩权限的改革措施不同,“强镇扩权”代表了“扩权”与“分权”的趋势。“强镇扩权”改革主要发生在沿海一带经济比较发达的乡镇,以浙江、广东为代表。“强镇扩权”最早可追溯到1986 年中央22号文件提出的“简政放权”,要求“凡属可以下放的机构和职权,要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构,仍要集中统一领导”。2007年浙江省又率先在全国范围内推出了“强镇扩权”的改革思路。所谓“强镇扩权”即是县级政府通过将事权、财权、人事权适当下放到经济比较发达的中心乡镇,使乡镇享有较大的管理经济社会的权限的一种改革措施,它是浙江省“强县扩权”的一个延伸。浙江省自1992年开始进行了四次“强县扩权”试点,实行“省直管县”的模式,扩大经济强县在财政、经济、社会管理等方面的权限。2007 5月,为缓解决经济社会发展与乡镇管理体制滞后的矛盾,浙江省又下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发[2007]13 ),首批选定141个省级中心镇,按照“依法下放、能放就放”的原则,赋予中心镇部分县级经济社会管理权限,涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面,这项改革,简称为“强镇扩权”。
  强镇扩权的主要内容是按照“能放则放、毫无保留”的原则,赋予乡镇更广泛的行政权力。以“浙江省苍南县龙港镇强镇扩权改革试点工作的若干意见”为例,其具体内容可以归纳为以下几方面:(1) 下放审批权限。原则上县职能部门能放的管理、审批权限,要下放到派驻部门,实行分局审批、县局备案。(2)下放财权。县与镇的财政关系采取确定基数,超收分成,镇财政收入比上年超收部分按60%奖励;商业和普通住宅用地土地出让金收入先提取23%后,余下的县镇19 分成;工业用地出让金扣除基础成本和失地农村保障金后,余下的按37 分成;县属部门驻龙港镇的下属单位在镇内的各项收费,除为县以上部门代收和有特别规定外,都统一纳入镇财政专户管理;加大对镇技改扶持力度。(3)下放管理权限。在核定的编制数内,镇政府可根据工作需要设置内设机构调配镇管行政、事业干部;建立综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心、建立公共资源交易中心,扩大乡镇管理职能;赋予某些中心镇以县级经济社会管理权限。(4)增设县派分局。县派驻机构设立分局,在已建的公安、法庭、检察院、工商、国土、规划建设、质监、地税、国税分局的基础上,建立司法、环保、房管、监察分局,分局正职由县部门副局以上领导兼任或明确为副科级。(5)调整镇内设机构。将镇原来的14个内设机构调整为20 个,内设机构整合为“五办”、“七局”、“一大队”。
  随着浙江省强镇扩权改革的深入,其它省市也相继发起了“强镇扩权”的改革,广东省的东莞、佛山于2009 11 月分别发布了《关于扩权强镇试点工作的实施意见》、《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》,开始了强镇扩权的试点;江苏省于2010 8 月启动了20个镇试点“强镇扩权”改革,赋予镇县级经济社会管理权限。可以预见的是,将有越来越多的地方政府步入“强镇扩权”之列。
  应该说,强镇扩权适应了全球化背景下放松管制及分权化的趋势,在一定程度上调动了乡镇的积级性与创造性,对于建设新农村、实现城乡一体化起到了应有的作用,同时也使县镇之间的事权、财权、人事权得到进一步调整。但是值得注意的是,强镇扩权是发达地区经济强镇的一种创新尝试,有其特殊的背景与条件,由于地区发展的差异,强镇扩权推广背后也隐藏着巨大风险及成本,其内设机构的扩张与行政权力的扩大不仅带来监督的困难,甚至可能重蹈西方“行政国家”所出现的机构膨胀、人员臃肿、效率低下等弊端。
  五、“大部制”改革模式
  2008 年国务院第六次机构改革方案出台, 改革的核心思想即是大部制,虽然国务院对地方政府机构改革不搞“一刀切”,但是一些具备条件的地方政府也推行了大部制改革,在一些省市,大部制改革的理念甚至渗透到了最基层的政府机构———乡镇,例如广东、江苏、浙江、贵州、重庆等,都对乡镇进行了大部制改革试点。
  所谓“大部制”(Giant department),又称“超级部”,就是在政府的部门设置中,将那些职能相同或相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率和服务水平,降低行政成本。[7]乡镇大部制改革的内容主要包括:(1)对乡镇职能部门进行整合,设置若干中心。例如20096 月贵州威宁县观风海镇大部制改革过程中,综合借鉴近年来各地探索实践“片区管理”、“并村管理”等乡镇机关管理的经验、做法,整合原来的33个镇直机关,将那些职能相近、业务性质趋同的科、室、站、所归并重组,设立“一办三中心”服务模式,“一办”即“党政办”,“三中心”即是“农业服务中心、社会事务中心、经济发展中心”,同时组织镇干部相对集中办公,进行统一管理,竭力避免职能交叉、政出多门、多头管理现象。(2)实行服务模式创新,建立“一站式”办公、“一条龙”服务体系。还以贵州威宁县观风海镇为例,该镇建立了镇村组“一体化”互动的便民服务体系,具体做法是:在14个村建立便民服务站,村“两委”任站长、驻村的镇干部任“指导员”,服务站向群众公布服务项目、程序及办事结果;全镇81个村组设便民服务联络员,负责群众事务的申报处理,这样,群众找政府办事更加顺畅、便捷,成本也大为降低。(3)对事业单位的职能进行整合。例如江苏省沭阳县在探索乡镇人员“大部制”改革中,将20余个行政事业单位的职能进行整合、职责进行归并,最后将事业单位整合为党政综合、农村工作、招商引资、城建城管、社会事务、财务管理、考核督查等七个部门。(4)推进公共事务的社会化与市场化。例如200912月,广东省在县镇大部制改革中,要求县镇加快撤并职能相近、权责交叉部门,积极探索对统筹发展、规划建设、综合农业、城市综合管理、市场统一监管等部门进行整合,形成职能有机统一的大部门体制;同时,推进县镇政府公共事务的社会化和市场化,将财务、审计、法律援助、公益服务、行业评比和机关后勤等专业性、技术性、事务性工作,从政府职能中分离出来,通过委托和政府购买服务等方式交由社会组织承担。(5)乡镇大部制配套措施改革。这些措施包括:完善乡镇绩效考核办法、完善乡镇大部制改革的制度建设、完善乡镇工作流程的“阳光机制”等。
  总之,乡镇大部制改革还处于探索阶段,但是在实践中已经产生了较好的影响,例如机构整合后节约了人力、财力、物力,降低了成本;部门之间的协调加强,减少了职能交叉、政出多门、执行不力的现象;提高了公共服务的效率与水平等。但是大部制改革也存在一些尚待解决的问题,例如利益如何分配、部门整合后如何融合、人员如何分流、改革成果如何保障等。
  六、对乡镇改革模式的总体评价
  1.乡镇改革五种模式的比较
  2.乡镇改革在实践中缺乏统一的认识与指导思想。在学术界,对于乡镇改革的取向也存在争论,缺乏统一的认识与指导思想,至少形成了以下几种观点:县政乡派、乡村自治、乡政自治、乡治村政、乡政村治。[8]相应地,对于乡镇改革的未来取向,也存在以下争论:取消论、保留论、自治论。[9]正是因为对乡镇改革缺乏统一的认识与指导思想,导致现实中的乡镇改革缺乏统一的部署,可谓五花八门,显得很混乱与盲目。在实践中,一些乡镇改革喊着“公共服务”的口号,而改革却只是机构的修修补补与人员的增增减减,收效甚微;另一些乡镇由于缺乏具体的理论指导,最终陷入了机构改革“膨胀-精简-再膨胀”的怪圈。
  3.乡镇改革是一个综合系统的工程,需要多方面的配套措施。一是乡镇改革需要从国家宏观层面有一个基本的框架与指导思想,尽管这些框架可能是模糊性的,但是却可以为乡镇改革确定基本的方向,防止改革过程中的盲目性与随意性,节约改革成本;二是乡镇改革必须根据地方的实际情况进行,不可盲目攀比,例如“强镇扩权”对于经济强镇来说是一种较好的选择,但是对于一些经济弱镇而言,可能带来更多负面效应,这是因为地方政府面临的实际情况千差万别,要高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”[10]。三是乡镇改革需要放在一个更广阔的空间来思考,也就是说,乡镇改革绝不仅仅是乡镇自身的改革,也不仅仅是机构与人员的改革,而是要将改革的视野放到乡镇政府与县域政府的关系、与乡镇农村的关系、与乡镇政权的关系,以及乡镇政府与私营部门、志愿部门、公民社会的关系去考虑,对乡镇体制的流程结构、运行机制、职能转变、权力关系等做出根本性的调整,这样才能推进乡镇改革的深入发展。
  注释:
  [1] 赵树凯.关于乡镇改革历史进程的考察.经营研究参考[J].2008(32)
  [2] 张崇防.中国撤并乡镇7400 多个精简机构减轻农民负担.发展[J].2004(4)
  [3] 孟亮.河南启动二次撤并乡镇改革.乡镇论坛[J].2005(11)
  [4] 黄海霞.地方政府机构改革改什么.瞭望新闻周刊[J].2003(29)
  [5] 项继权.从“咸安政改”到“湖北改制”:一种新型乡镇治理模式的探索.中国农村经济[J].2005(11)
  [6] 顾杰,李又才,周莉.湖北省乡镇综合配套改革的成效、问题及对策[J].湖北行政学院学报,2005(4)
  [7] 李水金.论大部制改革对地方政府改革的示范意义.天水师范学院学报[J].2008(8)
  [8] 赵聚军.乡镇改革研究的综述与思考.行政论坛[J].2008(2)
  [9] 张新光.论中国乡镇改革25 .中国行政管理[J].2005(10)
  [10] [瑞典]阿姆纳,蒙丁.趋向地方自治的新理论? [M].北京:北京大学出版社,2005.6
  (来源:15日《理论与改革》杂志)

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