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规范机构编制管理的若干思考
 

规范机构编制管理的若干思考

 

萧山区编委办副主任 吴焕根

 

    机构编制管理是上层建筑一个重要的组成部分,涉及党的机关、国家机关、民主党派机关、群众团体机关及事业单位,包括三个方面的内容:行政管理体制改革、机构改革和机构编制日常管理。相对于其它行业和领域来说,机构编制管理的法治化进程比较缓慢。2007年初颁布、51日起实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》尚在行政法规的层次,地方有关机构编制的法规,大多为政府规章,少数为地方性法规。

    改革开放以来我国的机构编制管理取得了较好的成效,但仍然存在不少困难和问题:行政体制改革进展不快,机构设置重叠,机构之间职责不够清晰,条条干预情况严重,机构编制只增不减,领导干部和人员的配备超过三定规定核定的领导职数和单位编制数等等。改革开放后进行了多次机构改革,仍难走出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈,就是一个明证。

    随着《条例》的实施,机构编制管理必将逐步走上法治化的轨道。如何使机构编制管理在法治化的轨道上做得更好,笔者认为,一要政务公开,二要监督检查,三要规范程序。

 

政务公开:实行机构编制实名制并向社会公开

    除了极少数涉及国家安全的单位和部门外,对于履行社会管理和公共服务的部门和单位,职责是什么,内设机构是哪几个,编制和领导职数是多少,实有人员是哪些,都要按照国务院关于政务公开的要求,向社会公开,以便接受社会和广大人民群众的监督。这方面,宁夏、湖北等地作了有益的尝试,取得了较好的效果,应当推而广之。

    机构编制实名制并实行政务公开,其好处是不言而喻的:什么职责由哪个部门履行,部门中又有哪个内设机构和哪一位工作人员承担,以方便企业和人民群众办事;如果服务不到位,相对人可以到有关部门进行投诉。由于面向社会公开了,领导干部的配备和工作人员的增加,都会受到一定的制约。

 

监督检查:及时查处机构编制方面的违法事项

    中央编办和监察部于同年初发布了《机构编制监督检查工作暂行规定》,为机构编制监督检查工作提供了依据。除了政务公开以接受社会和人民群众的监督外,这里所说的监督检查主要是各级机构编制和纪检监察部门对下级党委、政府及其各部门在机构编制管理方面的监督检查。

    按照我国现行管理体制,行政编制的审批权限在中央。因此,监督检查工作应以中央和地方各级机构编制、纪检监察部门为主,对下级党委、政府及其各部门包括机构编制部门在机构编制管理方面的情况进行监督检查。同时,各级政府及其工作部门的机构编制管理情况应当接受同级人大及其常委会的监督。

    从实际情况看,各地违反《条例》的情况是比较多的,但受到检查特别是处理的情况却不多。对已经发生的机构编制方面的违法事项,应当及时查处,以防止同类事项的蔓延。由于机构编制事项大多是由各级党委、政府及其工作部门决定的,上级或同级机构编制和监察部门要查处确有一定的难度。

    现在的情况正好相反,有的主管部门在对下级政府和对口部门进行业务工作考核评比、监督检查时,将机构是否设立、机构规格是否提高、编制是否增加作为督查的内容,而且作为一个很重要的内容,否则考核不能达标、评比就会失分、督查难以通过。有的业务部门通过分管领导,将设立机构、增加编制列入责任书的内容,要求机构编制部门签订并按时完成,造成机构编制工作监督主体倒置,影响正常的管理。

    如果一个地方某项业务工作没有做好,且确有机构编制方面的因素,上级业务部门可以向被督查地的党委、政府和机构编制部门提出建议,但不能将机构编制管理列入业务工作的监查范围。

    这样说,是不是机构编制部门不受监督和制约了?不是的。各级机构编制部门如果违反中央和上级有关文件的规定,违反《地方各级人民政府机构机构设置和编制管理条例》等法规,超过中央下达的行政编制总额进行行政编制分配或自行设立所谓的编制,不按上级政府批准的方案设立机构,编制管理不规范,上级党委、政府和纪检监察、机构编制管理部门,同级人大及其常委会,以及社会各界均可以进行监督,对责任人员进行查处。但是条条干预必须停止,否则机构编制就无法管理,机构会越来越臃肿,人员编制会越增越多,行政成本会越来越高,办事效率会越来越低。

    去年6月,中纪委印发了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。今后在查处机构编制违纪行为时,对相关责任人要按照《解释》进行党纪处分。

 

规范程序:努力改变机构编制管理的被动局面

    中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》规定:除专项机构编制法律法规外,各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定;在制定规范性文件和起草领导同志讲话时,涉及机构编制事项的,必须征求机构编制部门意见。确需增加机构编制的,必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理。省市在贯彻上述《通知》的文件中,都对这些要求进行了重申。

    鉴于近几年来工作实践中存在的问题,笔者所在地党政两办印发的《机构编制管理暂行办法》增加了一个方面的内容:各部门向区委、区政府汇报综合性或专项工作涉及机构编制事项的,须事先征求区编委办的意见;并以编委的名义出台了一个《机构编制管理办事程序规定》。

    虽然这些年来机构编制部门一直在努力,但由于受重实体、轻程序的传统行政理念的影响,效果仍不理想,程序不规范的情况时有发生且形式多样:一是各部门在代拟党委、政府文件时,在本部门起草的十年或五年专项规划中,将机构编制具体事项写入,事先也不征求机构编制部门意见,等到党委、政府的相关会议上再来说明或纠正已经非常困难。二是各部门向党委、政府汇报工作时涉及机构编制事项事先不征求意见,党委、政府直接确定上述机构编制事项;编委不可能来否决党委、政府的决定,造成许多部门争相在向党委、政府汇报时将机构编制列入的状况。三是重大的体制调整,往往由涉及的业务主管部门牵头,没有要求机构编制部门参加,调整中新设机构等事项,没有按照规定程序进行审批,到领导干部要公示或任命时,才要求机构编制部门将单位设立起来。四是领导干部在开展调查研究时,各部门、单位在汇报中会提出许多设立机构、增加编制和领导职数的要求。五是有的单位和部门直接向党委、政府提出机构编制的请示,或者将机构编制请示报党委、政府或两办,形成领导先签字、机构编制部门须立即办理的做法。

    机构编制管理主要是内部行政行为,行政管理必须讲程序。除了特别急的任务外(机构编制管理中这样的任务是很少的),必须按照规定的程序进行调研、论证和决策。程序严格,则管理严格;程序规范,则管理规范。

    为保证上述三方面事项的落实,以下一些工作要及时做好:一是加强对机构编制法规、政策的宣传,建议省编委办邀请领导或专家给各地四套班子领导、人大的法制讲座讲机构编制的法规政策;也可与组织部门沟通,将机构编制管理内容列入领导干部尤其是新任领导干部培训的内容。二是对现行机构编制法规的施行情况进行总结,在此基础上及时修订完善。三是制定和印发机构编制管理的程序性规定,从程序上规范机构编制管理。

    加强和完善机构编制管理,是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。我们一定要按照中央有关文件和国务院《条例》的要求,采取有力措施,做好机构编制管理工作,逐步建立起与社会主义市场经济和民主法治建设相适应的廉洁高效、运转协调、行为规范的党政管理体制和工作机制,促进经济发展和社会进步。

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